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L'affollamento delle aule è un argomento che, soprattutto negli ultimi anni, ha catalizzato l'attenzione degli operatori del comparto scuola. Malgrado l’indubbia rilevanza che una situazione di eccessivo affollamento delle aule può comportare ai fini della sicurezza e della funzionalità didattica, la normativa vigente risulta ancora confusa.
Premesso che le disposizioni relative ai locali di lavoro previste dal D. Lgs. 81/08 non sono particolarmente rilevanti, in quanto sono considerati lavoratori i soli docenti, affrontiamo la lettura delle altre norme che trattano il tema.
DM 26.08.1992
Stabilisce le norme di prevenzione incendi per le scuole, fissando le caratteristiche che le stesse devono possedere per ottenere il CPI (certificazione di prevenzione incendi).
Le norme contenute in questo provvedimento legislativo, unitamente alle previsioni del più generale provvedimento di prevenzione incendi di cui al DM 10/03/1998, si caratterizzano anche come norme di esercizio da adottarsi, con eventuali misure sostitutive, anche in assenza del CPI.
All’interno del DM (art. 5) troviamo un riferimento all’affollamento delle aule che viene previsto in max 26 persone/aula, il predetto indice prescrittivo ai fini della sicurezza antincendio può essere variato in eccesso, previa dichiarazione scritta del D.S., sempreché siano rispettate tutte le prescrizioni antincendio ed in particolare che le porte di uscita delle aule abbiano una larghezza non inferiore a 120 cm ed apertura verso l’esterno. Il provvedimento legislativo non fissa un numero inderogabile di alunni per classe, ma si limita ad individuare il parametro di 26 persone per aula quale base di calcolo per determinare il massimo affollamento ipotizzabile sui piani dell’edificio ai fini della conformazione delle vie di esodo. Il parametro indica in sostanza la media di alunni che può trovare posto in aula potendosi bilanciare, in rapporto alla capacità di deflusso delle vie di fuga, con eventuali superamenti del parametro medio con classi meno numerose, e potendosi altresì adottare appositi accorgimenti in caso di superamento del parametro che può essere variato in eccesso o in difetto, previa una semplice dichiarazione scritta del D.S.
DM Interno 26.08.1992
5. misure per l'evacuazione in caso di emergenza
Punto 5.0 - Affollamento
Il massimo affollamento ipotizzabile è fissato in: - aule: 26 persone/aula. Qualora le persone effettivamente presenti siano numericamente diverse dal valore desunto dal calcolo effettuato sulla base della densità di affollamento, l'indicazione del numero di persone deve risultare da apposita dichiarazione rilasciata sotto la responsabilità del titolare dell'attività; - aree destinate a servizi: persone effettivamente presenti + 20%;
refettori e palestre: densità di affollamento pari a 0,4 persone/mq.
D.M. LL.PP. 18.12.75 (modificato con D.M. 13 settembre 1977)
fissa tutti i parametri relativi all’edilizia scolastica. Tale decreto è stato abrogato e sostituito dalla Legge 11 gennaio 1996, n. 23 ma, in assenza delle nuove norme tecniche in ambito regionale previste da questa legge, restano in vigore i precedenti indici di funzionalità didattica.
In particolare, relativamente all’affollamento sono stabiliti gli indici, al netto degli arredi, di 1,80 mq/allievo per le scuole primarie e secondarie di primo grado e di 1,96 mq/allievo per le scuole secondarie di secondo grado.
Occorre notare che le norme relative all’edilizia scolastica ed i relativi indici non vengono riferiti all’igiene ed alla sicurezza de lavoro ma solo alla funzionalità didattica e, come indicato chiaramente nel titolo e nella premessa del testo legislativo, rappresentano un obbligo per progettisti e costruttori in caso di nuova costruzione o di rifacimento ma non costituiscono delle norme di esercizio.
Dovrebbero però essere norme di riferimento per le ASL ai fini del rilascio dell’idoneità igienico-sanitaria e per gli Enti locali tenuti alla fornitura e manutenzione degli immobili ad uso scolastico, nelle more del rilascio del certificato di agibilità, con la conseguenza che, ai fini dell’esercizio, uno specifico indice prescrittivo per il Dirigente Scolastico è quello riportato, per ogni singolo locale scolastico ed individuato per destinazione d’uso, nel certificato di agibilità dell’edificio.
Purtroppo tale certificazione, anche quando reiteratamente richiesta all’Ente Locale quale soggetto tenuto alla fornitura e manutenzione dell’immobile, di norma non viene mai consegnata all’Istituzione Scolastica.
DPR n. 81 20/03/2009
L’eccessivo affollamento delle aule è una diretta conseguenza dell’applicazione del DPR n. 81 20/03/2009 che detta norme per la riorganizzazione della rete scolastica e il razionale ed efficace utilizzo delle risorse umane della scuola, indicando un numero massimo di allievi in contrasto con le norme di prevenzione incendi e di funzionalità didattica.
Il Dirigente Scolastico in qualità di “dirigente” della Pubblica Amministrazione deve contribuire al rispetto del DPR n. 81 20/03/2009 in ottemperanza all’obbligo derivante dall’articolo 64 comma 5 del decreto-legge 112/2008 (convertito nella legge 133/2008) relativo al contenimento della spesa per il pubblico impiego e recante disposizioni in materia di organizzazione scolastica, in cui si prevede che “i dirigenti del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, compresi i dirigenti scolastici, coinvolti nel processo di razionalizzazione di cui al presente articolo, ne assicurano la compiuta e puntuale realizzazione. Il mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati, verificato e valutato sulla base delle vigenti disposizioni anche contrattuali, comporta l'applicazione delle misure connesse alla responsabilità dirigenziale previste dalla predetta normativa.”
DPR n. 81 20/03/2009
Norme per la riorganizzazione della rete scolastica e il razionale ed efficace utilizzo delle risorse umane della scuola
Art. 9 - Disposizioni relative alla scuola dell'infanzia
2. Le sezioni di scuola dell'infanzia sono costituite, di norma, salvo il disposto di cui all'articolo 5, commi 2 e 3, con un numero di bambini non inferiore a 18 e non superiore a 26.
3. Ove non sia possibile ridistribuire i bambini tra scuole viciniori, eventuali iscrizioni in eccedenza sono ripartite tra le diverse sezioni della stessa scuola senza superare, comunque, le 29 unità per sezione, escludendo dalla redistribuzione le sezioni che accolgono alunni con disabilità
Art. 10 - Disposizioni relative alla scuola primaria
1. Salvo il disposto dell'articolo 5, commi 2 e 3, le classi di scuola primaria sono di norma costituite con un numero di alunni non inferiore a 15 e non superiore a 26, elevabile fino a 27 qualora residuino resti. Le pluriclassi sono costituite da non meno di 8 e non più di 18 alunni.
Art. 11 - Disposizioni relative all'istruzione secondaria di primo grado
1. Le classi prime delle scuole secondarie di I grado e delle relative sezioni staccate sono costituite, di norma, con non meno di 18 e non più di 27 alunni, elevabili fino a 28 qualora residuino eventuali resti. Si procede alla formazione di un'unica prima classe quando il numero degli alunni iscritti non supera le 30 unità.
Art. 16 - Disposizioni relative alla formazione delle classi iniziali negli istituti e scuole di istruzione secondaria di II grado
1. Le classi del primo anno di corso degli istituti e scuole di istruzione secondaria di II grado sono costituite, di norma, con non meno di 27 allievi. A tal fine la previsione del numero delle classi del primo anno di corso in funzione nell'anno scolastico successivo deve essere formulata dividendo per 27 il numero complessivo di alunni iscritti nell'istituto o scuola e tenendo conto dei seguenti elementi di valutazione:
a) domande di iscrizione presentate;
b) eventuale scostamento tra le iscrizioni e il numero degli studenti effettivamente frequentanti ciascuna scuola nei precedenti anni scolastici;
c) serie storica dei tassi di non ammissione alla classe successiva;
d) ogni altro elemento obiettivamente rilevabile derivante da nuovi insediamenti urbani, tendenze demografiche, livelli di scolarizzazione, istituzione di nuove scuole e nuovi indirizzi di specializzazione.
2. Gli eventuali resti della costituzione di classi con 27 alunni sono distribuiti tra le classi dello stesso istituto, sede coordinata e sezione staccata o aggregata, qualora non sia possibile trasferire in istituti viciniori dello stesso ordine e tipo le domande eccedenti, e senza superare, comunque, il numero di 30 studenti per classe.
Occorre inoltre considerare che nella gerarchia legislativa le norme di edilizia scolastica e quelle per la riorganizzazione della rete scolastica sono due Decreti ministeriali e quindi di valore equivalente, ed avrebbe prevalenza, in quanto più recente, il Decreto Ministeriale relativo alla riorganizzazione della rete scolastica.
Da questo insieme normativo, ne dovrebbe conseguire che laddove, a causa della determinazione degli organici, la ripartizione degli alunni nelle aule entrasse in conflitto con gli indici di funzionalità didattica, il Dirigente Scolastico non entrerebbe in violazione di una norma (non essendo né progettista né esecutore dell’opera di edilizia scolastica) ma avrebbe comunque l’obbligo, per ragioni di sicurezza (in particolare in assenza del C.P.I.), di rispettare gli indici relativi al “massimo affollamento ipotizzabile” (26 persone/aula) previsto dalla normativa di prevenzione incendi, salvo che non possa ed intenda avvalersi della deroga.
Numerose le sentenze che hanno interessato le problematiche relative all’affollamento, quasi tutte tendenti ad escludere un aggravio delle condizioni di igiene e sicurezza in caso di eccessivo affollamento, solo recentemente alcuni decreti del TAR del Molise (163 del 30/08/2011, 170 dell'8/09/2011 e 174 del 21/09/2011) hanno riconosciuto che il sovraffollamento delle classi, in violazione degli indici previsti dal DM. 18/12/1975, si configura come “mancato rispetto delle norme igieniche e di sicurezza”.
Si tratta indubbiamente di sentenze importanti ma non definitive, considerando che il Consiglio di Stato, cui approderanno i ricorsi avversi a tali provvedimenti, con decisione 402/2010 ha già sentenziato che “Il limite massimo di 28 alunni per classe non può considerarsi tassativo ed inderogabile, e la formazione di una classe con 29 alunni non risulta configgere con nessuna puntuale norma in materia di igiene e sicurezza sul lavoro”.
Per maggiore informazione vengono riportate di seguito le sentenze emanate in materia.
Tar Lazio - Ordinanza n. 3583-2010 (Sovraffollamento aule scolastiche – Ordinanza di pubblicazione del ricorso Codacons sul sito ministeriale).
TAR Veneto - Sentenza n. 1990-2010 (Norme di prevenzione incendi per l'edilizia scolastica - indicazione di parametri non inderogabili - ininfluenza di eventuali violazioni sui provvedimenti di formazione degli organici – necessità di misure di carattere logistico – amministrativo).
Consiglio di Stato - Sentenza n. 402-2010 (Alunni per classe – superamento del limite massimo – ammissibilità – violazione della normativa sulla sicurezza – insussistenza).
Tar Lazio - Ordinanza n. 5816/2009 (Influenza pandemica da virus A/H1N1V - garanzie sanitarie correlate agli aspetti strutturali-quantitativi delle classi - obbligo di rispetto da parte dell'amministrazione - sussistenza).
TAR Veneto - Ordinanza n. 1011/2009 (Il D.M. 26 agosto 1992 stabilisce che, nella determinazione delle misure per l'evacuazione in caso di emergenza, si deve partire dal parametro 26 persone per aula e che, se in specifiche situazioni questo parametro non viene osservato, è necessario adottare degli accorgimenti in modo da assicurare comunque un ordinato esodo in caso di emergenza e darne atto con una dichiarazione; il punto 5.0 di tale decreto non sembra pertanto contenere una prescrizione organizzativa che s'impone in modo immediato e diretto ai dirigenti ed agli Uffici scolastici nel momento in cui essi stabiliscono le classi e gli organici).
TAR Veneto - Sentenza n. 375/2009 La violazione delle norme di cui al d.m. 26/08/92 (norme di prevenzione incendi per l'edilizia scolastica) - vincolanti per l'amministrazione e da considerarsi nel loro complesso - va verificata in concreto, con riguardo a ciascun edificio scolastico e con riferimento alle risultanze dell'organico di fatto.
Tribunale di Ragusa - Ordinanza del 02.01.08 Il superamento del limite di 26 alunni per classe di cui al D.M. 26 agosto 1992 non determina alcun concreto pericolo di danno grave e irreparabile, giacchè il dedotto soprannumero di studenti (pari a qualche unità per ciascuna aula) si rivela con tutta evidenza non idoneo a cagionare di per sè pregiudizi di qualsivoglia natura, in quanto il paventato pericolo di danno, ove realmente esistente, resterebbe tale pur in presenza di classi di 26 persone per ciascuna aula.
Tribunale di Ragusa - Ordinanza del 27.03.08 Il superamento del limite di 26 alunni per classe di cui al D.M. 26 agosto 1992 si sottrae a censure in quanto: il paventato pericolo sussiste anche nel rispetto della soglia massima di tolleranza, per la ridotta estensione delle singole aule in rapporto al numero degli alunni; gli eventi catastrofici sono notoriamente rari, non preventivabili e non localizzabili; ha pari dignità costituzionale il diritto alla riduzione ex lege degli organici degli insegnanti in un complessivo quadro di riduzione della spesa pubblica.
Consiglio di Stato - Sentenza n. 402-2010 Il limite massimo di 28 alunni per classe non può considerarsi tassativo ed inderogabile, e la formazione di una classe con 29 alunni non risulta configgere con nessuna puntuale norma del d.lgs. n. 626/1994.
TAR Molise - Decreto Presidenziale n. 170 dell'8 settembre 2011 “Il D.P.R. 20 marzo 2009 n. 81 sull’accorpamento delle classi è inapplicabile se mancano i requisiti minimi di igiene e sicurezza. Le norme per la riorganizzazione della rete scolastica e il razionale ed efficace utilizzo delle risorse umane della scuola, di cui al D.P.R. 20 marzo 2009 n. 81, devono essere comunque coordinate con la normativa in materia di edilizia scolastica. L’accorpamento disposto dall’Amministrazione scolastica contrasta, invero, con le norme contenute nel D.M. 18 dicembre 1975. In questo decreto si stabiliscono, tenendo conto tra l’altro dei requisiti igienico-sanitari, il numero massimo di alunni per aula, vale a dire 25, e le superfici necessarie per lo svolgimento delle attività didattiche nelle aule: nella scuola secondaria di secondo grado, la superficie minima è di 1,96 mq per alunno. Per quanto riguarda in particolare lo stato attuale degli ambienti dell’edificio scolastico che ospita il Liceo scientifico di Riccia, risulta che ciascuna aula può ospitare al massimo 23 alunni, proprio in virtù dell’applicazione degli indici minimi previsti nelle norme citate. E’ evidente che l’accorpamento, che avrebbe consentito la formazione di una unica classe con 29 alunni, viola palesemente i parametri e le condizioni minime di igiene e sicurezza scolastica normativamente richieste.
